摘要:土地承包期延长30年不变的政策导致大量无地农民的产生，通过对河北省32个县、 41个村、194户无地农民的成员构成、收入来源、权益保护以及所在地区政策执行程度及调整的问 卷调查，分析了无地农民产生的原因与生存现状，并有针对性地提出了收回已经迁出人员土地、开 发荒地增加耕地的数量、增加农民生产和生活支持力度、发展农产品加工业等相关对策，以解决无 地农民的民生问题。
关键词：无地农民；收入来源;权益保护;土地政策
—、引言
1997年以来，土地承包期延长30年不变的政策既保障了农民权益，促进了农村经济的发展，也引 发了一些现实问题。由于“土地承包三十年不变，大稳定，小调整”在实施过程中政策落实不到位或是 执行偏差等原因而导致无地农民的产生。无地农民不同于失地农民，是指依法应分配到土地而没有分 到土地，或曾分到土地但实际上无法占有土地的农民（?小耀武，2006)。无地农民包括第二轮土地承包 时未分配承包地的人员（如分地时的非集体经济组织成员）和承包以后新增人口（比如新出生的人口、 因婚姻迁入人口）、因各种原因返乡归农人口 01役军人、下岗归农人员、农村劳教刑满释放人员等）。 由于土地承包期延长、耕地补偿制度不完善、社会保障制度不健全等原因，在部分地区造成了无地农民 “种田无地、就业无岗、低保无份”的尴尬局面，无地农民的生存与发展问题己经成为了现阶段影响我国 社会主义新农村建设的一个重大问题，受到政府及学术界的关注。
河北省是拥有6883. 3千公顷耕地、4264万农村人口的农业大省（中国统计年鉴，2006 X虽然在稳 定农村土地承包关系、坚持耕地保护制度、建立对被征地农民的合理补偿机制、完善失地农民基本生活 保障制度等方面取得了很大成效，但是由于种种原因，在河北省广大农村也产生了大量无地农民，在全 国具有较强的代表性。为此，课题组以河北省为研究案例，调查了河北省无地农民生存与发展问题的现 状，获取了大量一手资料，并希望通过对无地农民产生原因、生存与发展现状及存在问题的分析，为解决 河北省乃至全国范围内无地农民的民生问题提供思路和对策，促进农村和谐、健康发展。
收稿日期：2008- 0卜23
作#简介：张润清<1966— X男.河北保定人.博士.河北农业大学经济贸易学院教授，主耍研究方向为农业经济管理。
乔立娟<1979—)•女.河北邢台人.硕士.河北农业大学经济贸易学院讲师.主耍研宂方向为农业经济管理. 宗义湘（197丨一 X女.河北玉田人•博士.河北农业大学经济贸易学院副教授，主要研宄方向为农业经济管理 基金项目：河北省社会科学基金项H “河北省无地农民的生存与发展研宄”（项目批准号：HB07BYJ024 >。
二、调查方法与样本构成
1.调查方法
课题组采用重点调查的方法，分别在河北省保定、石家庄、唐山、邯郸、邢台、廊坊、衡水、沧州、承德 等9个地级市选取了 32个县41个村进行了重点调查。为了准确地掌握无地农民的生活、就业、上学、 养老及享有的权利等各方面状况，研究无地农民产生原因、收入来源等问题，我们以家庭中存在无地人 口的农户为研究对象，共调查了 240个农户，收回有效问卷194份。
2无地农民规模与构成
我们共调查了 41个村.总人口数为55987人，其中无地农民人数为5610人，占被调查农村人口总 数的10. 02%。其中：嫁入的成年妇女2020人，占无地农民总数的36. 01%;未成年男子1722人，占无 地农民总数的30. 70%;未成年女子1721人，占无地农民总数的30. 68%;其他原因无地农民147人，占 无地农民总数的2 62% (见图1)。在调查的194户有无地农民的家庭中，被调查家庭总人口数为972 人，无地农民399人，占被调查人口总数的41. 05% 于专门调查无地农民家庭，因此无地农民占农民 总数的比例较高X其中男性无地农民为153人，女性为246人。而在153名男性无地农民中，成年男性 33人，占到无地农民总数的8. 27%，男性未成年无地农民总数120名，占无地农民总数的30. 08%;在 246名女性无地农民中，成年女性152人，约占无地农民总数的3& 10%，未成年女性94人，占全部无地 农民人口总数的23. 56% (见图2)。
无地农民中的未成年女性和未成年男性多为政策实施后新出生人口，而无地农民中的成年妇女以 新嫁入人员为主。成年男性无地农民主要集中在入赘女婿、退伍军人和返乡工人中。
图1河北省部分村镇无地农民构成情况
图2河北省入户调查无地农民构成情况
三、无地农民产生的主要原因分析
根据对无地农民的专门调查发现，各地无地农民数量差异较大。如雄县大营镇东照村无地农民约 有414人，占总人口的比重达到32 6%;而滦平县西沟乡西沟村无地农民仅为7人，占总人口的比重不 超过5%。无地农民的产生以及数量差异主要是因为河北省各市县农村土地承包政策执行上的不同所 造成，政策的执行程度与无地农民的规模表现出了较强的相关性。
1.没有根据国家政策进行第二轮承包是无地农民产生的最重要原因
在调查中发现，有些村并未在1997年按国家土地政策进行第二轮承包，而此后根据《中华人民共和 国农村土地承包法》的规定也没有再进行土地分配，导致大量无地农民出现。原因一是一些地区土质 较差不易耕种，二是近几年来城镇的迅速发展，每年的幵发过程均会占用一些土地，特别是一些城郊地 区，土地面积变动较大，农民可耕地逐年减少，使延包工作难度加大。痒生泰等，1999 )
例如，保定市雄县米北镇板东村、邯郸市武安市武安镇西竹昌村、邢台市宁晋县凤凰镇东南汪村等 11个村，自丨983年以来土地未进行大的调整，导致大部分25岁以下人口无地，而户口早己迁出或死亡 人口土地仍由家人耕种。在这些地方由于无地农民数量较多，对土地要求较为强烈，经常因为分地和村
干部出现纠纷。如保定雄县大营镇东照村由于没有较好地执行国家政策，遗留下来的问题较多，村民对 重新分配土地的呼声较高，村委会正在申请县级领导批示，希望能通过重新分配土地，解决现有矛盾。 但调查显示，拥有土地的既得利益者与无地农民基本上处于争议的胶着状态，这样的问题如果不能解决 很有可能会影响到村民的团结和农村经济的发展。
2完全执行国家土地政策的乡村无地人口问题目前还不十分突出，但是隐含的矛盾值得警惕 大部分调查的乡村都是根据国家的政策和《土地承包法》对土地进行分配的，政策执行程度较高。 目前，这部分乡村的无地人口比例远低于没有进行第二轮土地调整的地区，但是调查中也发现，很多农 户对这种土地分配制度表示了担忧，认为无地人口会有增长态势。
保定市的顺平县大悲乡团结村、易县西陵镇三尖峪村、雄县大营镇南刘庄村，以及石家庄市新乐县 大岳镇南大岳村、鹿泉市铜冶镇西郭庄村等27个村的调查结果说明了这一事实。这些村在1997年后 完全按照国家政策对土地进行了第二轮承包，此后按照政策规定没有再对土地进行调整，十年间由于人 口的自然增长而导致无地农民产生。无地农民主要由近年来新嫁入的妇女和新出生的儿童构成，其他 所占比例相对较少。随着政府的政策和法律的出台，绝大部分村民和村委会人员作为政策的接受者，没 有对土地重新分配提出要求，由于目前这些无地农民的生存和发展还不存在较大问题，因此对于新出现 的问题和具体情况，短期内也没有提出解决的计划。但如果在20年内仍然保持这种现状，无地人口会 继续增加，同时新生儿也陆续成年，无地的矛盾将逐渐激化，不利于农村的和谐发展。
3. 根据村内人口变化进行周期性土地调整的乡村较好地解决了无地农民问题 通过本次调查发现，一部分乡村为了解决新嫁入嫁出人口、新出生人口、去世人口的土地问题，在基 本执行国家土地政策的基础上，制定了周期性土地部分调整计划，大大降低了无地人口的数量。
例如，玉田县鸦鸿桥镇东轩村和解放村为了保证农民的土地权益，村委会自己制定了五年调整一次 的土地分配政策，将去世老人土地、户口迁出人员土地收回重新进行分配，分配给新嫁入人口和新出生 儿童，因此当地无地农民数量较少，也不会因此产生纠纷。衡水市武邑县审坡镇陈只平村计划在2008 年对土地重新调整，这己经列入村委会计划。邢台市宁晋县凤凰镇得胜村基本上是每两年调整一次土 地，使得本村土地能够按照人均水平进行分配，村内对土地进行重新调整虽然与国家政策和土地承包法 有一定的出入，但保证了农民土地上的公正性，为和谐农村的构建提供了物质保证。
除以上三种政策执行表现之外，有些地方还采取了其他灵活政策有计划地重新分配土地以缓解无 地农民问题。例如，保定市雄县米家务镇米北庄村按照国家有关规定，留有5%的土地归村委会所有， 土地收入所得专门用于修缮道路、自来水、学校、路灯等村中的公益性事业，对己经分得土地的农民不再 进行重新分配，并通过与村民签订合同明确责任和义务，村内基本没有因土地问题发生的纠纷。
四、无地农民收入来源及权益分析
1.耕种家庭其他成员的土地获取收入
调查发现，无地农民大约有丨/3是成年女性，结婚后由于没有得到本村分配的土地，成为第一批无 地农民，这些妇女绝大部分拥有耕作经验，为了维持家庭收入同时照顾家中的老人和孩子，60% ~70% 的人选择了种植家庭其他成员土地。由于30年内土地承包政策不变，所以原来家庭人员户口迁出后仍 然会留有土地，与此同时，青壮年男性家庭成员一般选择外出打工获得收入，使得这部分新嫁入妇女有 地可种且必须要种。通过调查发现，随着各项惠农政策的实施和农产品价格的提高，种植粮食作物的亩 收益约在600 ~丨100元之间，种植蔬菜和果树的收益则会在亩均2000元以上，按每个家庭5亩耕地计 算，则可获得每年4000元左右的收入，可以解决生活用粮等基本问题，随着粮食价格的升高，在一些土 地较多的村子耕种土地还会有一些结余。
2经商或外出打工获取收入
成年女性无地农民中大约有20% ~30%的人，由于拥有一技之长，选择了外出打工来取得收入，她 们的外出打工一般不像男性到较远的外地，而是在本村附近的乡镇企业或村办企业、私营企业就近打 工，既可以照顾家庭，也可以取得一些收入。根据调查，到本村或附近村庄打工挣钱的成年妇女月收入 一般都在700 ~900元左右。但在企业不发达或附近没有较好的企业能吸收就业的情况下，这些妇女一 般选择经商（做小买卖）。目前很多村子隔三差五都有集市，加上其它附近村子的集市，自己做一些小 生意也基本上每月能取得1000元的收入，甚至比就近打工收入还略高一些。比例不高的成年男性无地 农民中基本上都是外出打工获取收入。
3. 承包他人土地获得收入
成年女性无地农民中大约有10% ~20%的人，既没有家庭成员的土地可种，也没有外出打工和经 商的能力，这些成员为了维持生活一般选择了承包他人的土地来获取收入，但由于目前我国农业收入水 平较低，同时承包他人的土地一般每年需要支付60 ~300元庙的租金，这对承包土地的无地农民来说 无疑承受着较大压力，他们既不能得到国家给予的耕地补贴，还要每年交给出包人一定的费用，通过承 包他人土地来生存的无地农民普遍生活水平较低，尤其是无地农民数量较多的家庭，如果仅仅租种他人 土地，一般家庭生活比较困难韩瑞云，2007)。
4. 没有收入来源，依靠家人维持生活
由于无地农民中有2/3是未成年人，他们大部分年龄都在15岁以下，这些无地农民还没有工作能 力，无论有地还是没地都需要靠家庭维持生活。在短时间内，他们还不会对农村社会的稳定和谐造成危 害。但从中长期来看，在10年之内大部分人将成长为有劳动能力的无地农民，他们依靠家庭生存的时 间不会很长，当他们拥有劳动能力之后，没有自己的土地去耕种，就会真正成为无地农民。在没有其他 诸如升学、外出打工、经商等就业机会的情况下，他们就要选择种地维持生存和发展，那样就会给农村带 来巨大的压力，为此我们必须未雨绸缪，提前为他们将来的生存和发展准备好机会。
5. 无地农民的权益
根据我们对各地农村的调查发现，无地农民在村中和其他农民一样拥有选举权和被选举权，并没有 因为无地而受到其他方面的歧视，而且绝大部分参加了农村合作医疗保险，在权益方面，与其他农民一 样，都没有享受到养老保险、社会保险等其他方面的保障。无地农民与其他农民权益中唯一不同的是土 地补贴，有些村子采用将全村补贴平均分配给所有村民，但大部分地区目前的粮食补贴是按土地种植面 积发放的，无地农民没有补贴获得权，但也只损失每亩16 ~40元左右的补贴金而已，因此短期内无地农 民的权益不会受到太大影响。
五、无地农民现存矛盾的解决对策
随着我国农村经济的逐渐发展和种植收入的提高，无地农民因无地的潜在损失逐渐增加，种植收 入、土地补贴、征地补偿均无法获得，而另一些早已迁出或死亡人员却仍将长期占用土地，潜在的矛盾逐 渐显现，无地农民要求重新分地而产生的纠纷时有发生，必须采用相应的对策加以解决。
1.收回己经迁出人员土地
根据我们的调查，绝大多数村庄都存在不同程度的户口迁出人员（包括升学迁出、结婚嫁出、外出 打工以及死亡人口）土地并未收回的情况。未收回的耕地也基本上由户口迁出人员的家人继续耕种， 取得的收入归家庭所有，有的甚至通过出租取得额外收益，为了维护集体所有土地的权益，对这样的土 地应该予以收回。收回的土地可以暂时归集体所有，将土地收入作为农村集体所有，资助村子的公益性 事业发展，等待机会对无地人口进行补偿性分配。对有重新分配土地要求强烈的地方，应该根据实际情 况，由县以上政府主管部门深入村中进行进一步调查，根据调查结果，对土地分配存在严重问题的可以 考虑重新分配土地，对问题不太大的地方根据国家法律和政策进行微调。
2开发荒地增加耕地的数量
根据我们的调查，有一些地区周围存在着大量的荒地，这些荒地一般无人进行耕作，需要进行大量 投入，通过开垦才能成为有用之地，对于无地而又希望种地的农民而言，鼓励他们开垦荒地，并把开垦成 果收归集体所有，无偿分配给无地农民进行耕种.既可以保证农村耕地的增加，又为农民提供了耕种的 土地。一些村子由于有废弃的工厂、废弃的砖窑等废弃土地，可以利用集体的力量投入一定的人力和财 力，将其恢复成耕地，并将这呰恢复了的耕地再次分配给无地农民，既增加了土地面积，又可以为无地农 民提供可耕种的土地。
3. 增加农民生产和生活支持力度
目前无地农民的生活状况与其他农民差别不大，但无地农民最为担忧的问题还是因为无地而缺少 相应保障。调查发现，目前农村除了农村合作医疗保险以外，其他的诸如最低生活保障、养老保险都没 有开展，也就是说农民在没有土地，又不能找到适当工作的情况下，连最基本的生活保障都没有。因此， 国家在对农民提供种子补贴、耕种补贴、农机补贴等生产性补贴，解决农民种地成本较高问题的同时，也 应该对无地农民进行补偿以维持其生存的需要。如果无地农民可以获得政府的最低生活补贴等基本保 障，在一定时间内即使没有土地使用权和就业机会，也不会使其生活受到太大影响。
4. 发展农产品加工业增加农民的收入
在解决无地农民的基本生活之后，我们必须考虑如何增加他们的收入，在农村发展工业是提高农民 收入的根本举措，特别是发展适合本地特色的农产品加工业更具潜力。在同村中，别人可以通过种地收 获粮食或经济作物取得收入，而无地农民则可以通过对农民们的粮食、经济作物加工取得加工增值，既 解决当地农民的农产品销售问题，又可以使农产品经过加工增值，实现有地和无地农民的双赢。这就需 要国家投入一定资金扶持农产品加工企业的发展。
参考文献：
李生泰.张国忠等.丨999.关于对辽宁省部分市延长土地承包期情况的调查报告[J].农业经济（4).
韩瑞云.2007.农村土地流转现状.问题及建议|J|.经济论坛（10).
国家统计局.200& 2006年中国统计年鉴[Mj.北京：中国统计出版社.
孙耀武.2006■解决无地农民问题的思考丨J].南方农村（1).
Research on the CausQ Incan e and Existence of Peasant^
A Case Study About 32 Counties in Hebei Province
ZHANG Run—qing QIAO Li—juan ZONG Yi—xiang
(College of Econcm ics and Trade Agricultural University ofHebej Baoding 071002 )
Abstract W ifri the mpiementation of 30 years prolonging policy of land contract systan, a great deal of landless peasants cones into being Through analyzing the data of 194 mral households and 41 villages in 32 countries we study the composition earning source existence and rights and interests of the peasants and discuss the causes and existence of the peasants In Older to solve the problan of their livelihood sane countemeasures are put foiwaid such as taking back the land of famerswho had left village exploiting the wasteland enhancing Ihe production and living security and devebping fam produce processing industry etc
Keyword5 landless peasant^ incane sources protection of rights and interest^ policy of land contract systan
(责任编辑杨莲娜）
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