□ 本刊记者 于达维 | 文
从棉花、大豆到水稻，转基因生物已经悄然走进中国人的生活。不过，中国至今无法对转基因生物及其制品的培育、流通进行有效监管，导致违法成本低廉等重重问题。一个明显的例证是，中国尚未批准转基因水稻的大规模商业化种植，中国制造的米粉却在过去几年间屡屡被欧盟和日本检测出转基因成分。
据新华社报道，全国人大农业与农村委员会不久前在一份报告中呼吁国务院有关部门研究立法涉及的粮食转基因管理问题，并争取在2011年将《粮食法》草案提请全国人大常委会审议。目前，环保部正组织转基因生物安全法起草工作，科技部也在为启动转基因生物安全立法做前期准备工作，商务部则建议结合《粮食法》起草加强对转基因立法问题的研究。
不过，接受本刊记者采访的相关人士透露，中国转基因安全立法形势并不乐观。在环保部、科技部和农业部等部门之间，不仅在各自审批与监管的权限上出现冲突，甚至对于立法的必要性本身也存在分歧。
立法缺失
2001年6月，国务院公布《农业转基因生物安全条例》(下称《条例》)。次年，农业部发布了涉及农业转基因生物安全评价、进口安全和标识的三个配套管理办法。中国由此实施对大豆、玉米、棉花等转基因产品的标识制度，并对农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营和进出口活动实施全面监管。
但无论是《条例》本身的局限，还是其执法力度，都难以令人满意。
中央民族大学生命与环境科学院首席科学家、国家生物产业发展专家咨询委员会委员薛达元教授说，虽然《条例》和农业部配套办法相继颁布，但这些法规在地方上并未能得到严格实施。以中国已应用多年的转基因抗虫棉为例，各地的转基因抗虫棉种子来源可谓五花八门、错综复杂。
薛达元还说，《条例》属于行政法规，级别较低，转基因生物安全管理需要更全面、更具有可执行性的法律。
中国政法大学环境资源法学院副教授于文轩也告诉本刊记者，在中国的转基因生物安全法律框架中，目前的专门法规主要是有关部门从本部门管理角度制定的法规和规章，并没有一部从整个转基因生物安全角度出发的综合性立法，容易导致多头管理、重复管理和管理规范缺失。另一方面，农业转基因生物安全管理立法尽管存在一些问题，但相对而言较为完备，林业转基因生物、转基因食品药品等方面则相对被忽视。
“绿色和平”曾多次称，转基因大米和米粉已经非法进入湖北、湖南、广东、福建等地市场，普通消费者在不知不觉中就会轻易地购买到违法产品。负责食品与农业项目的工作人员方立峰对本刊记者说，中国现有涉及转基因的法律框架，对预先防范风险的原则体现得不够，而且商业化审批只注重短期研究，不重视长期影响，其决策过程也缺乏公众参与，所有这些都应该通过立法得以体现。
国际压力
正如气候变化国际谈判势必增加中国国内的温室气体减排压力，中国参与的转基因生物国际公约，也将倒逼中国政府部门对转基因生物安全严加监管。
1992年，中国作为第一批缔约方签署了联合国《生物多样性公约》。在此框架之下，各国于2000年在加拿大通过《卡塔赫纳生物安全议定书》(下称《议定书》)。这是一份具有法律约束力的国际文件，其中涉及到转基因生物安全问题。2005年，中国国务院终于批准了该议定书。
在对待转基因食品安全的态度上，从《议定书》到欧盟的法律框架，均采取风险预防原则，主张即使科学上没有确凿证据证明该危害必然发生，也应采取必要预防措施，以尽量减少潜在风险。美国则坚持实质等同原则，认为除非能够证明转基因食品存在风险性，否则即认定其与传统食品在实质上是等同的，不存在风险。
根据《议定书》要求，对于包括转基因生物在内的、缺乏科学定论的改性活生物体，进口方可要求出口者提供相关资料、进行风险评估，并做出是否进口和延长审理期限的决定。
由于各国在违约赔偿问题上没有达成一致，这份国际法律文件实际上缺乏执行力。直到2010年10月，在日本名古屋召开的《议定书》第五次缔约方会议上，才通过补充协议，规定缔约方可要求直接或间接管理转基因生物的所有者、开发者、生产者、进出口者等肇事者恢复原状并负担相关费用；缔约方有必要根据国内法律制定财政措施，以便为预防损失而建立保险和基金等。
参加了这次会议的环保部自然生态保护司生物安全管理处王捷处长表示，《议定书》至此才有了真正可操作的基础。
该补充协议还需40个国家的通过才有效。业内人士指出，中国国内的立法进度显著落后于国际公约，也意味着中国可能承担更大的赔偿风险，中国可能付出的代价也未必低于转基因食品所带来的眼前利益。
于文轩介绍说，欧盟已经在立法上分别从新食品和新食品成分、由转基因生物制成的特定食品的强制标识等方面进行了规范。即便是同为发展中国家的印度，其2005年颁布的《食品安全和标准法》中已有针对转基因安全的具体规定。此外，日本、美国、巴西、韩国等国家和中国台湾地区也制定并实施了有关转基因食品安全的立法。
有观点认为，海外市场准入对于中国转基因水稻商业化的经济影响不可低估。根据欧盟委员会每周公布的欧盟食品饲料快速警报，从2006年9月起，包括法国、德国在内的六个欧盟国家发出了16个涉及中国米制品含转基因成分的通报，产品涉及米粉干、大米蛋白等。日本政府部门也曾公开称，中国部分米制品中含有未经批准的转基因大米成分，并要求相关公司召回流入市场的产品。
“绿色和平”表示，当海外市场启动控制措施后，其对中国出口企业的影响不仅局限在产品的直接销售层面，还有可能影响企业的整个营销体系。
众口难调
立法保证转基因生物及其制品的安全，似乎是顺理成章的事情。这既可以防范转基因生物对人体健康和生态环境的可能不利影响，也有利于中国维护自身贸易利益、全面履行生物安全国际法义务。但在实际的立法操作过程中，阻力重重。
薛达元对本刊记者说，环保部门一直在做研究，希望推动立法，但立法过程一直进行不下去，主要是农业部门的反对声音很大，他们觉得现有的法律已经足够了。
王捷告诉本刊记者，目前有关转基因安全的法律规定只涉及农业，这是因为当时制定时比较匆忙，许多方面没考虑进去，包括转基因作物的环境释放问题等。他表示，在审批过程中，不能农业部一家说了算。国际上对于转基因安全立法工作在全面推进，中国作为缔约国已经有了承诺，“国内还是这种状况，就很麻烦。”
当然，在薛达元看来，即便是出台一部专门的法律，也不可能由环保部来统一管理转基因生物安全，因为国内没有任何法律赋予环保部这个职能，就算是环保部牵头，也要与其他部门合作。
科技部农业与农村司农业处处长许增泰也表示，虽然从科技部的角度希望有一部专门的法律保障来转基因安全，但几个部委之间的协调难度很大。
于文轩则强调，仅仅靠立法本身是远远不够的，强有力的法律实施、政策支持、技术支撑，以及良好的公众意识和充分的公众参与等因素，都是有效解决转基因食品安全问题必不可少的条件。
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