熊辉：论毛泽东对党的领导方式和执政方式的探索
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时间：2006-10-11 20:43:36 来源：湖北省社会科学院 ：熊辉
熊辉 （湘潭大学毛泽东思想研究中心 副教授）
毛泽东在新民主主义革命和社会主义建设时期，在致力于对中国革命和建设规律的探索的同时，也一直致力于党的领导方式和执政方式的探索，尽管在探索过程中也有失误和遭受过挫折，但形成了一套领导和执政方式的理论，为党的领导方式和执政方式的确定、形成和发展做出了开创性的贡献。探析毛泽东对党的领导方式和执政方式的理论和思想，对于我们按照十六大要求改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的领导水平和执政水平，具有重要的现实意义。
一、毛泽东在党局部执政时期的探索
党和毛泽东在新民主主义时期领导人民建立了土地革命时期的苏维埃工农政权、抗日时期的抗日民主政权和解放战争时期的人民民主政权。既然建立了政权，就会出现以什么方式来领导革命根据地政权的问题。毛泽东在繁忙的领导政治军事斗争之余，对如何处理党与根据地政权的关系，即采取怎样的执政方式才能使党的领导作用和根据地政权的作用都得到充分发挥、有效地促进根据地建设，作出了初步的、大胆的探索。
１． 党执政要避免采取直接指挥政权的方式。１９２７年秋收起义后，毛泽东率部进军井冈山，并在那里建立起第一个农村革命根据地，随之建立起革命根据地政权。由于这个时期党缺乏领导革命政权的经验，再加上广大人民群众刚从封建的土地制度上翻身，民主意识、政治觉悟不高等原因，尽管那时也规定了党不能包办政府，但在实践中却多是以党代政。毛泽东在《井冈山的斗争》一文中作了描述：“县、区、乡各级民众政权是普遍地组织了，但是名不副实。许多地方无所谓工农兵代表会。”“封建时代独裁专断的恶习惯深中于群众乃至一般党员的头脑中，一时扫除不净，遇事贪图便利，不喜欢麻烦的民主制度。”①这种情况，使政府的作用没有有效地发挥出来。造成这种情况，主要原因是党组织包办代替政权机关的工作，使政权机关不能真正行使自己的职权。为此，毛泽东针对以党代政的情况，提出了批评：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。”②党包办政府是极端不利的，否则政府有名无实，法制就不会有效。按毛泽东的观点，党领导政府就是直接指挥政府的观点是错误的，他认为：“国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”③１９４２年９月，以毛泽东为首的中央政治局通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，规定了党的一元化领导体制和执政方式，但一元化领导不是要以党代政，相反，一元化领导反对党政不分、党委包办一切、事事干涉的现象。因此，毛泽东在党如何执政这个问题上观点十分清晰，即党组织不能以党代政，直接行使政权。
既然党组织不能直接行使政权，那么党以什么样的方式执政呢？毛泽东认为，党执掌政权应当通过政权机关里的党团组织转化为政府行为，政权机关里的党团组织的成员是政权机关的组成人员，又是必须执行党的决议的党组织的成员，这种双重身份使他们有条件担负起把党的主张转化政府行为的任务。毛泽东指出：“党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。”④ 董必武根据毛泽东的思想提出：“党在政府中来实现他的政策，是经过和依靠着在政府内工作的党员和党团。”⑤党不能越过政府去直接行使行政权力，否则就会混淆党和政府职能，既不利于党的领导，也不利于政府职能的充分发挥。
２． 党应当依靠自身正确的政策和模范工作，使政府和人民群众接受党的主张和领导。毛泽东认为，一方面党不能直接行使政权，而是通过政权机关中的党员和党团的活动，把党的主张转化为政权机关的意志，由政权机关把党的主张落到实处。另一方面就是要通过党组织与党员自身的带动、模范、影响作用使政权机关和人民群众自觉自愿地接受党的主张，并把它变成自己的自觉行动。毛泽东在《中国共产党在抗日时期的任务》一文中提出了依靠自身模范工作实现党的领导的四个步骤：第一，是根据历史发展行程提出基本的政治口号，和为了实现这种口号而提出关于每一发展阶段和每一重大事变的动员口号。第二，是按照具体目标，在全国行动起来时，共产党应该提起自己的无限的积极性和忠诚，成为实现具体目标的模范。第三，在不失掉确定的政治目标的原则上，建立与同盟者的适当的关系，发展和巩固这个同盟。第四，共产党的队伍要发展，思想要统一，纪律要严格。这里虽然没有明确论述党政关系，但论述了党的政治路线确定之后，要依靠党组织和党员的带头作用来实现党的政治领导。抗日战争时期，为了充分调动各阶级、阶层的抗战积极性，各解放区相继建立了“三三制”政权。党如何在政权机关中共产党不占多数的情况下执好政？怎样保证党在政权中居于领导地位呢？毛泽东的答案是：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”⑥ “三三制”的贯彻加强了各抗日阶级、阶层、党派的团结合作，密切了党群关系。党的领导并没有因为党员在政权中所占比重的减少而削弱，相反，它却赢得了广大人民群众的拥护。可见，毛泽东认为：靠自身政策的正确和党员的先锋模范作用，是实现党对政权领导的有效方式。
二、建国初期，毛泽东对党的领导方式和执政方式的探索
随着中华人民共和国的成立，中国共产党成为执掌全国政权的执政党，中央和毛泽东等党和国家领导人在建国初期一直很重视并致力于解决在全国执政条件下如何实现党的领导这一重大课题。在建国初期，在各方面事业取得很大成就的同时，毛泽东和其他党和国家领导人对执政党的领导方式和执政方式作了进一步探索，提出了一些可贵的思想。
１． 提出了执政党执政方式应遵循的基本原则。首先，党要加强对国家政权的领导。１９５７年２月毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，旗帜鲜明地指出，现在政权的基本力量是在无产阶级领导的劳动人民手里。共产党有了强大的力量，尽管有缺点、错误，但不能摆脱或削弱党的领导。其次，毛泽东强调要防止党包办代替国家政权的职能，指出任何直接向政权机关下命令的做法是错误的，必须坚决克服。第一，在论理上毛泽东认识不断深化。１９５１年２月，以毛泽东为首的党中央在《河北省委关于改善领导方法的决定》的批示中就指出：党委应主要掌握全面工作、政策的领导，凡属政府日常的工作统由政府部门办理，同年１１月经毛泽东审阅的《关于在人民政府内建立党组和组建党委会的决定》中明确规定：党政之间不是隶属关系，党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关中由担任公职的党员发挥作用来实现的。如果把党对国家的领导看作是党直接执掌政权、管理国家，实际上就否定了国家政权机关的职权，这是对执政党地位的错误理解。１９５６年在毛泽东审阅过的邓小平在八大上作的《关于修改党的章程的报告》又进一步指出：党不可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。当然，１９５７年后，由于“左”的错误，出现了以党代政的严重问题。第二，在实践上，应当说，在建国初期，尽管领导体制上仍旧沿袭了抗日战争时期确立的一元化领导体制，但在党与政权的关系上，还是正常的。１９５１年９月２３日，董必武在中央人民政府华北事务部召开的华北第一次县长会议上作了报告，董必武在报告中列举了党中央领导中央人民政府的例子，说明不能以党代政。他说，党中央从来没有直接向中央人民政府下过命令，中央人民政府颁布的法律都是党的创意，但都经过国家权力机关讨论，再提到中央人民政府委员或政务院讨论通过。在讨论过程中，各方面提出了很好的意见，补充和修改了党提出的意见或拟定的初稿，使其更加完备。可见，在建国初期，以毛泽东为首的党中央对党的领导方式和执政方式探索在不断深化。
２． 对民主化的领导方式的探索。第一，对于民主领导方式作了大量论述，阐明了民主与集中二者的辩证关系。建国后，毛泽东领导人民把民主集中制的领导方式作为党和国家的一项根本制度。“五四”宪法明确规定：全国和地方人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。但在实际执政过程中，一些党的领导干部仍旧沿用过去军事斗争中强调集中的方式领导人民搞建设，在领导国民经济恢复、土改和三大改造等方面，存在着强迫命令的作用，发扬民主不够。为此毛泽东在１９５７年进一步阐明了民主集中制的辩证统一关系，毛泽东指出：“在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。”⑦他希望造成“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”⑧。为了扩大党内民主和实施民主化领导方式，毛泽东提出了实行集体领导方式。他说：“各级党委是执行集中领导的机关。但是，党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”⑨ 第二，毛泽东十分重视反对官僚主义的领导方式。建国前，毛泽东就尖锐地批评过官僚主义的领导方式，他说：“官僚主义的领导方式，是任何革命工作所不应有的。”⑩ 但当时党还不是执政党，官僚主义的领导方式还不是很严重。建国后，党处于执政地位，沾染官僚主义的危险大大增强，官僚主义的领导方式有了滋生的土壤。为此，毛泽东认为执掌政权后，一定要杜绝官僚主义的领导方式，否则会丧失执政地位。如何防止官僚主义的领导方式呢？毛泽东认为关键是要“发扬民主，让人讲话”11。
３． 对党领导政权方式的实现途径和组织形式作了探索。第一，关于党领导政权方式的实现途径。毛泽东认为，党除了通过制定路线方针政策外，还要通过法律的途径和方式来保证党的领导的实现。在取得全国范围执政地位以前，党的领导方式主要靠政策。虽然革命根据地的政权也颁布了一些法律，但其有效性是极其有限的，党主要通过制定政策的方式来实现党的领导。党在全国范围执政后，毛泽东认为除靠政策的途径外，还需靠法律的途径来实现党的领导，把党的意志通过国家政权机关上升为法律意志。建国初至五十年代中后期，毛泽东十分重视法制建设，强调了法制的必要性。在实践中，他领导制定了《共同纲领》、《宪法》等一系列重要法律。法制建设由于《宪法》的制订而进入新的发展阶段，１９５４年一届人大一次会议重新制订了有关国家机关的一批重要法律，包括全国人民代表大会组织法、国务院组织法以及人民法院、人民检察院、地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法等。随后，还开始了刑法、刑事诉讼法的起草工作以及民法起草的准备工作。这些法律保障了人民当家作主，把党的意志通过国家政权机关上升为法律意志，对党从依靠实施政策来实现党的领导的方式逐步转变到依靠法律、依法治国来实现党的领导的领导方式，打下一定的基础。特别是《宪法》的制定把党对国家政权的领导和一些重要的法治精神写入了宪法，为党的领导方式的转变和改善奠定了基础。第二，关于党领导政权方式的组织形式。其一，毛泽东主张选派忠实而有能力的党员到政府部门去工作或担任重要领导职务，以便从干部方面保证党的领导的实观。毛泽东一直强调：领导我们事业的核心力量是中国共产党。其二，通过在政府机关设立党组或党委，以便从组织上保证党的领导的实现。１９４９年１１月，以毛泽东为首的党中央在《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》中规定：为了实现和加强中国共产党中央对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行，特依据党章规定在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组。这些探索都是毛泽东在以前对党的领导方式探索的基础上进一步探索的结果。
三、毛泽东对党的领导方式和执政方式探索的现实意义
毛泽东在长期的革命和社会主义时期，对党的领导方式和执政方式作了不懈的探索，积累了丰富的经验，也取得了很大的成绩。这对于我们按十六大要求改革和完善党的领导方式和执政方式具有重要的现实意义。
１． 党对国家和社会事务的管理必须符合民主程序和法定程序，要避免直接行使政权方式。毛泽东早在新民主主义时期就批评过党直接干预政权机关工作的做法。现在在党政关系上仍存在以党代政，党政不分的现象，党政关系急需进一步理清。党不是政府，不是国家权力机关，所以不能事事干涉，代替包办国家机关事务。党的领导主要是政治领导，从战略和政治方向上把握全局，在职权运行上，要将党的路线、纲领、方针和政策通过权力机关和法定程序上升为法律，再由政府来执行，以此来实现党的领导。
２． 发展党内民主，建立科学的党内运行机制。发展党内民主，必须处理好民主与集中的关系，毛泽东在革命和社会主义建设时期都对民主与集中的辩证关系，及民主与集中所要达到的目标等都做了科学阐明。党的十六大再次强调：党内民主是党的生命，要建全党内民主制度，以党内民主推动人民民主，实现领导方式和执政方式的民主化。
３． 依法治国、依法执政。依法治国是党的基本执政方略，要依法治国就要依法执政。毛泽东在建国初期强调了法制对党和政府的重要性，特别是五四宪法的制定为新中国依法治国、依法执政奠定了基础。在总结“文化大革命”严重破坏法制的教训后，我们党更加强调了法制对执政党的重要性，继十五大提出依法治国之后，十六大又提出了依法执政，强调了党的领导方式和执政方式的法制化。
毛泽东对党的领导方式和执政方式作出了开创性的贡献，为今后党在这方面的探索打下了基础。当然，我们必须看到毛泽东在党的领导方式和执政方式思想的探索过程中也出现过失误，特别是１９５７年以后，由于“左”的思想，党的领导方式和执政方式的探索走入误区，形成了与计划经济和阶级斗争扩大化相适应的党管理一切和大规模群众运动的模式，如：用领导战争，领导阶级斗争的方法来领导和平时期的经济建设，用群众运动、阶级动员的方法进行经济建设，强化高度集权的党的一元化领导方式等，显然这些领导方式是与当时的经济政治条件密切相关的。因此，我们必须在吸取毛泽东和其他党和国家领导人多年探索的正确成果的基础上，结合新的形势和时代要求，进行改革和创新党的领导方式和执政方式，提高党的领导水平和执政水平。
* 本文为主持的国家社会科学基金资助项目《中国共产党领导方式和执政方式现代化研究》批准号：０４ＣＤＪ００４的阶段性成果。
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